سه شنبه, ۸ مهر ۱۴۰۴ / ۱۹:۵۹:۱۴
سه انجمن پیمانکاران عمرانی، مهندسین مشاور و کارفرمایی سازندگان مسکن و ساختمان آذربایجان شرقی در خصوص لایحه پیشنهادی اصلاح قانون نظام مهندسی بیانیه ای صادر کردند.
به گزارش آذر صبح، متن این بیانیه به شرح زیر است:
آذرماه سال جاری، معاونت محترم مسکن و ساختمانِ وزارت راه و شهرسازی در اقدامی بدیع و شگفت، دست به انتشار متنی تحت عنوان “لایحه اصلاح قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۳۷۴” زده است. از آنجایی که نقد و ارائه نظر، از حقوق و وظایف اصلی تشکلهای صنفی و تخصصی است و سکوت مشمولان هر قانون می تواند در آینده، حقوق آنان را تضییع و تحت الشعاع قرارد دهد، امید است نقد حاضر فتح بابی باشد تا دیگر صاحب‌نظران و تشکلهای صنفی با اهتمام جدی مانع از تصویب لایحهای غیرکارشناسی تا قبل از رفع ایرادات آن بشوند. بیتردید صرف حوصله و توجه برای مطالعه مطلب حاضر، خواننده را با این داوری همراه خواهد ساخت.
لایحه پیشنهادی در دو بعد مورد نقد اساسی می باشد؛
یک – بعد حقوقی
شاید پرداختن به شیوه ها و الزامات نگارش قانون (Codification) در حوصله این نقد نباشد اما قبل از ورود به اصل موضوع ذکر چند نکته که به نوعی ایراد شکلی در نگارش لایحه حاضر است خالی از فایده نخواهد بود:
مطالعه لایحه ما را به این نتیجه رهنمون می سازد که قصد تدوینکنندگان آن، تامین منافع عمومی و حمایت از حقوق تمام اقشار جامعه میباشد که زلزلههای اخیر و عواقب اجتماعی آن احتمالا در لحن نگارش لایحه بیتاثیر نبوده است اما یک قانون صنفی و تخصصی آیا نباید حقوق مشمولین آن و فعالان صنف مربوطه را هم مد نظر قرار دهد؟! نکته دیگری هم که به عنوان ایراد شکلی قابل توجه می نماید تنظیم مواد و ساختار ظاهری آنها است که ایجاز در آن رعایت نشده و برای رفع این نقیصه حتی یک تبصره هم پیش بینی نشده است. از طرف دیگر در نگارش مواد، از تقسیم بندی مناسبی استفاده نشده و در آینده استناد به آن را دشوار خواهد ساخت (برای مثال مواد ۱۷، ۲۶ و ۲۹ را ملاحظه فرمایید). ماده ۲۹ لایحه در حقیقت آیین دادرسی دادسرا و دادگاه انتظامی است که خود آیین دادرسی جامع و روشنی را میطلبد و ذکر آن در یک ماده، حتما با ابهام و اجمال صورت گرفته است. البته در بند ۱۷ ماده ۲۹، تصویب آیین رسیدگی بر عهده مقام وزارت محول شده است که تجربیات مشابه (ابلاغ آیین دادرسی کار از سوی وزیر مربوطه و …) تجربه موفقی نبوده است. دو غفلت مهم دیگری که در این فقره صورت گرفته: یکی عدم پیش بینی امکان شکایت از دادیاران، دادستان و قضات دادگاههای انتظامی و دیگری لحاظ نشدن امکان اعاده دادرسی و تعیین مرجع آن (دیوان عالی کشور یا دیوان عدالت اداری) می باشد.
در نقد شیوه نگارش لایحه به همین قدر کفایت کرده و به ایراداتی اساسی تر پرداخته میشود.
آیا لایحه حاضر را می توان به عنوان لایحه اصلاحی تلقی نمود؟
قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان در ۲۲/۱۲/۱۳۷۴ در ۶ فصل؛ ۴۲ ماده و ۲۱ تبصره به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است. متعاقب آن آیین نامه اجرایی این قانون در تاریخ۱۷/۱۱/۱۳۷۵ توسط هیات وزیران مصوب شده که مشتمل بر ۱۲۴ ماده می باشد. علاوه از آن آیین نامه اجرایی موضوع ماده ۲۷ قانون (در خصوص ارجاع کارشناسی به مهندسان دارای پروانه اشتغال) در ۹ ماده و به تاریخ ۰۸/۰۳/۷۹ و نیز آیین نامه موضوع ماده ۳۳ قانون (در خصوص تدوین مقررات ملی ساختمان) شامل ۴۰ ماده در ۱۷/۰۴/۸۳ به تصویت هیات وزیران وقت رسیده است. همین اندک توضیح و دقت در تاریخها و حجم آیین نامه ها حکایت از آن دارد که قانون فعلی و ضمائم آن، محصول سالها سعی و خطا بوده و انتظار میرفت که لایحه پیشنهادی با تاسی از قانون موجود، صرفا در مقام ترمیم ضعفها و کاستیهای موجود برآید: حال آنکه لایحه پیشنهادی به رغم یدک کشیدن عنوان ” لایحه اصلاح قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۳۷۴” خود در مقام تدوین مقررههای جدیدی برآمده و تقریبا اثر و ردپایی از قانون قبلی نبوده و خبری از اصلاح نیست.
کسانی که اندک آشنایی با وضع و تدوین قوانین داشته باشند صحه خواهند گذاشت که برای اصلاح یک قانون باید ساختار کلی آن حفظ شده و بنا بر ضرورت در مفاد آن حذف و اضافاتی انجام داد. که به عنوان نمونه، در قانون مدنی موادی تحت عنوان ماده مکرر اضافه شده است (مواد ۲۱۸، ۸۸۱، ۱۳۱۳ و ۱۳۲۸) و دلیل آن لزوم حفظ کالبد قانون و ترکیب کلی آن بوده است. نمونه دیگر، قانون مالیاتهای مستقیم است که با وجود اصلاحات متعدد (به سالهای ۷۱، ۸۰ و ۹۴) کماکان شاکله اصلی آن (مصوب اسفند ۱۳۶۶) محفوظ مانده اما از امواج تغییرات متعدد قوانین حوزه کسب و کار نیز مصون نمانده است.
لایحه پیشنهادی معاونت ساختمان و مسکن شامل ۸ فصل و در ۴۶ ماده (بدون هیچ تبصره ای) نگارش شده است که در هیچ جای لایحه به قانون موجود اشارهای نشده و تقریبا به طور کل مقرره های جدیدی وضع کرده است و لذا وجه تسمیه این لایحه بر نگارنده روشن نبوده و بیشک نمی توان آن را لایحه اصلاحی تلقی نمود.
نگاه جرم انگارانه حاد در وضع مجازاتهای انتظامی
وفق ماده ۱۷ قانون لاحق، رسیدگی بدوی به شکایات اشخاص حقیقی و حقوقی در خصوص تخلفات حرفهای و انضباطی و انتظامی مهندسان و کاردانهای فنی به عهده شورای انتظامی است . چگونگی رسیدگی به تخلفات و طرز تعقیب و تعیین مجازاتهای انضباطی و موارد قابل تجدید نظر در شورای انتظامی نظام مهندسی به آیین نامه اجرایی احاله شده و در متن قانون به آن پرداخته نشده است. در آیین نامه اجرایی مصوب سال ۷۵ قانون نیز، ماده ۹۰ آن به درجه بندی مجازاتها پرداخته و ماده ۹۱ نیز در ۱۹ بند تخلفات حرفه ای و انضباطی را احصا (البته به کار بردن واژه “احصا” با تسامح صورت میگیرد) نموده است.
در ماده ۲۷ لایحه مورد بحث، تخلفات انتظامی به قرار زیر ذکر شده است:
تخلفات انتظامی درجه یک یا دو در ۷ بند
تخلفات انتظامی درجه سه یا چهار در ۲۷ بند
تخلفات انتظامی درجه پنج یا شش در ۵ بند
به عنوان مثال در بند ۵ ردیف تخلفات انتظامی درجه پنج یا شش آمده است: “تخلف از سوگند حرفه ای”. حال این پرسش مطرح می شود که با وجود پیش بینی مجازاتی تا حد محرومیت دائم از اشتغال برای این تخلف، نحوه احراز تخلف از سوگند حرفه ای چگونه خواهد بود؟!
در بند ۱۶ ماده ۲۹ لایحه پیشنهادی نیز آمده است: ” کلیه احکام محکومیت قطعی در سامانه حرفهمندی و با سطح دسترسی عموم ثبت میگردد.” برای درک عواقب چنین تصمیمی کافی است تصور کنید که یک عضو سازمان، در وضعیت وانفسای فعلی، تخلف حرفهای ناچیزی در حد مجازات درجه یک انجام دهد و دادنامه صادره مطابق این مقرره در سامانه حرفهمندی با سطح دسترسی عموم منتشر گردد و تبعات آن ناگفته هویداست. این در حالی است که در قوانین کیفری، انتشار محکومیت قطعی در رسانهها در جرایم خاصی پیش بینی شده که البته اغلب هم در آن تسامح میشود.
میزان انطباق لایحه پیشنهادی با قوانین بالادستی
برنامه توسعه پنجساله ششم در مواد متعددی به انطباق لوایح و مصوبات با سیاستگزاریهای کلان از جمله اشتغالزایی، مهارت افزایی و ارتقای دانش حرفهای تاکید ورزیده است. در اصل بیست و ششم قانون اساسی آمده است: ” احزاب، جمعیت ها، انجمن های سیاسی و صنفی و انجمنهای اسلامی یا اقلیتهای دینی شناخته شده آزادند، مشروط باینکه اصول استقلال ، آزادی ، وحدت ملی ، موازین اسلامی و اساس جمهوری اسلامی را نقض نکنند . هیچکس را نمی توان از شرکت در آنها منع کرد یا به شرکت در یکی از آنها مجبور ساخت .” اصل بیست و هشتم نیز مقرر میدارد: ” هر کس حق دارد شغلی را که بدان مایل است و مخالف اسلام و مصالح عمومی و حقوق دیگران نیست برگزیند. دولت موظف است با رعایت نیاز جامعه به مشاغل گوناگون برای همه افراد امکان اشتغال به کار و شرایط مساوی را برای احراز مشاغل ایجاد نماید.” با مد نظر قرار دادن نکات فوق ، این پرسش مطرح می شود که اساسا سازمان نظام مهندسی یک سازمان مردم نهاد و غیردولتی تلقی میشود یا یک سازمان دولتی؟ از سوی دیگر آیا وضع لایحه جدید به قصد حمایت از جامعه مهندسی و تبیین بهتر و تخصصی نمودن فعالیت در این حرفه صورت گرفته و یا بنا بر این است که همین استقلال نیم بندی هم که قبلا برای سازمان متصور بوده را از آن بگیرد و به تحدید حرفه ای فعالان این عرصه مباشرت نماید؟
ماده ۳۴ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه مقرر می دارد: ” دولت موظف است به‌منظور افزایش کارآمدی و اثربخشی طرحهای تملک دارایی‌های سرمایه‌ای با رعایت قانون نحوه اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی اقدامات زیر را به اجراء درآورد:
الف . سازمان برنامه و بودجه کشور موظف است با لحاظ موارد زیر ظرف مدت یک‌سال از تاریخ ابلاغ این قانون «سند نظام فنی و اجرائی کشور» را تهیه و اجراء کند. ضوابط و مقررات ساخت و ساز در چهارچوب این نظام ابلاغ میشود:
نظام فنی و اجرائی یکپارچه کشور شامل عوامل، اصول، برنامه‌ها و فرآیندها و اسناد (مقررات، ضوابط و دستورالعمل‌ها) مربوط به مدیریت، پیدایش، پدیدآوری و بهره‌برداری طرحهای سرمایه‌گذاری و پروژه‌های ساخت و ساز باشد.
قواعد اساسی حاکم بر کارفرمایان، مجریان، پیمانکاران، مشاوران، سازندگان و تأمین‌کنندگان همه طرحها و پروژه‌هایی که از وجوه عمومی کشور استفاده می‌کنند، در این سند لحاظ شود… “. با ملاحظه بخش ذکر شده از این ماده، مغایرت لایحه پیشنهادی با برنامه توسعه آشکار می شود.
فصل پنجم لایحه تحت عنوان “نظام مسئولیتی” به تبیین حوزه های مسئولیت ارکان طرح (کارفرما- مشاور – پیمانکار) و نیز سایر مراجع دخیل در آن پرداخته است که این امر در صلاحیت سازمان نظام مهندسی نبوده و تخلف از قانون بالادستی مصوب کشور است. از سوی دیگر مطابق فصل ششم قانون برنامه و بودجه، مسئولیت تدوین مقررات مرتبط با اجرای طرحهای عمرانی (از جمله تشخیص صلاحیت، تعیین معیارها و…) بر عهده سازمان برنامه و بودجه می باشد. ظاهرا تبعات عدم تسریع سازمان محترم برنامه و بودجه در استقرار نظام یکپارچه فنی و اجرایی، روز به روز فزونی یافته و باعث سوء تدبیرهای زیادی از سوی نهادهای مختلف خواهد شد که امید است در اسرع وقت با تدوین «سند نظام فنی و اجرائی کشور» به این تعلل نقطه پایان گذاشته شود.
دو – بعد صنفی و تخصصی
از آنجا که تا کنون هیچگونه ارزیابی اساسی از بازخورد قانون نظام مهندسی در جامعه ارائه نگردیده است خصوصا به این دلیل که زیر چتر وزارت راه و شهرسازی بوده است ، ورود به این مبحث از طرف سازمان های مردم نهاد مقدور نگردیده و در موارد احتمالی نیز با عکس العمل های عجیبی مواجه شده است .
سازمان نظام مهندسی استانها با توسعه کمی غیر قابل تصور در دهه های اخیر مواجه گردیده که عملا آن را به یک تشکیلات پیچیده با بوروکراسی شدید ادارای و مالی تبدیل نموده است و از حرکتهای لازمه آموزشی ، تحقیقاتی ، اجتماعی و غیره دور نموده و از لحاظ کیفی خصوصا در اهداف تعریف شده قانون با افت شدید نسبت به سالهای اولیه مواجه گردیده و از آن اهداف فاصله زیادی گرفته است
با این توضیح پیش بینی تشکیل سه سازمان جدا از هم (معماری ، ساختمان ، مکانیک و برق) در لایحه پیشنهادی عملا نه تنها بوروکراسی فعلی را کاهش نخواهد داد بلکه مشکلات عدیده ای را ایجاد و چوب لای چرخ حرکت جامعه مهندسی خواهد گذاشت . تجربه تلخ نظام و فنی اجرایی چند گانه در کشور درس آموزنده ای است که باعث تقلیل آثار تحقیقات علمی و بهبود کیفیت پروسه صنعت احداث گردیده و از طرفی در وضعیت حاد اقتصادی امروز هیچ گونه کمک شایان توجه به بهبود اوضاع طرحهای عمرانی کشور نکرده است
لایحه ارائه شده علیرغم پاسخ های موردی به نیازهای جامعه مهندسی، به دلیل نادیده انگاشتن تمام تجربیات سی ساله جامعه مهندسی کشور، شرایط اسفناکی را در صورت تصویب تحمیل خواهد نمود؛ خصوصا با ورود به مسائل نظام فنی و اجرایی کشور ، صنعت احداث را به سمت از بین بردن داشته های حداقلی سوق خواهد داد و امکان تکرار تجربه تلخی که پس از تعطیلی سازمان برنامه و بودجه در اواخر دهه هشتاد رخ داد و هنوز هم از آثار منفی حذف ناسنجیده آن رهایی نیافته ایم، دور از ذهن نیست.
تشکلهای صنفی ذیل امید دارند با حفظ ساختار اصلی قانون فعلی و انجام اصلاحات ضروری بر اساس تجربیات گذشته و با رعایت ملاحظات امروز صنعت احداث، به سمت نظام فنی واجرایی یکپارچه و قابل انعطاف برحسب مقتضیات مکان و زمان قدم برداشته شود .
اصلاحات پیشنهادی:
بازنگری در تعریف دقیق حرفه مهندسی و مسئولیت آن
اصلاح تعاریف عضویت در سازمان و تاکید بر داشتن پروانه مهندسی برای اعضا
اصلاح و بازنگری در شکل فعالیتهای حرفه ای و سوق دادن به سمت کار گروهی در چهار چوب اشخاص حقوقی (کارفرما ، مشاور و پیمانکار )
پیش بینی تمهیدات لازم برای برا ی جلوگیری از دو یا چند شغله بودن مهندسین دارای پروانه
اصلاح و بازنگری در انتخاب بازرسان و اعضای شورای انتظامی بدون هر گونه نقش هیئت مدیره در انتخابات فوق
اصلاح و بازنگری در انتخابات هیئت مدیره به طوری که وزن اعضای شهرستان ها ملاک تعیین هیئت مدیره استان باشد.
هماهنگی اصلاحات صورت گرفته با قوانین بالادستی و حرکت به سوی نظام یکپارچه فنی و اجرایی
منظور نمودن حق رای صرفا برای دارندگان پروانه اشتغال
تشکلهای صنفی
انجمن پیمانکاران عمرانی، انجمن مشاوران و انجمن سازندگان آذربایجان شرقی
